中国温泉资源管理中的法制化问题
一、温泉资源管理的法制化缺失导致的危害性
1、温泉水资源面临威胁，缺乏法规保护
据媒体报道，不少景区在最近10年的温泉开发中都陆续出现资源危机。某些温泉景区因长期超量采水使地热田面积萎缩，温泉水温下降。这些出现温泉危机的地区，温泉资源的使用既得不到属地政府的控制，又没有经合法手段进入市场。各种人情、关系都可以影响温泉水的去向，现有法律法规并没有对此作出相关的规定，使得温泉资源使用无序，浪费严重的问题日益显现。
2、地方政府在操作层面急需法规依据
温泉资源属矿产资源和地下水资源，《中华人民共和国矿产资源法》和《水法》是管理温泉资源的基本法律依据。但是，温泉资源的开发与利用具有其特殊性，一般矿产企业的法律规定对于温泉资源的适用性存在问题。加上国内众多温泉的开采开始于《中华人民共和国矿产资源法》颁布之前（1986年首次颁布）。而经过修订和出台细则之后的《矿产资源法》和《水法》对于历史上形成的开采权问题没有提及，尤其对于温泉牵涉的部门较多、层级较高、情况较复杂，仅靠县市一级地方政府更是难以操作。这是导致目前众多温泉旅游目的地资源管理与执法中有法难依、无法可依的困境。
3、现有法规对温泉开发的历史遗留问题针对性弱
中国越是历史悠久的温泉胜地，温泉水井的产权问题就越是突出。因为这些温泉水井的产权多形成于计划经济时期，在当时的财政体制背景下，地方和居民没有财力与动力投入建设，因此，这些热水井的开凿多由当时省部甚至中央单位投资开挖，并委托其直属机关管理、使用。虽然时代变迁，这些单位多数已完成了企业改制，与中央、省政府的关系日益独立开来，但这些直属机关对于温泉资源的控制与使用一直延续到现在。随着民众对温泉需求的增加，温泉价值的提升，各供水单位竞争性采水、卖水的情况就不可避免。虽然这样的竞争性采水对温泉资源的破坏显而易见，但要规范这些单位各自为政行为的协商成本却太高。其结果导致，实现温泉资源的统一管理、合理开发这个最基本的目标在很多地方却近乎不可能完成的任务。
4、温泉资源管理权责的错位
目前众多温泉旅游开发都由投资者与地方政府共同协商进行。但是，在温泉开发中举足轻重的地方政府，在温泉资源管理方面存在权力的缺位。一方面，按照矿法的规定，温泉资源的探矿权证与采矿权证只能由省级地质矿产部门审批，地方政府只能作为地方主管部门向省级主管部门提供建议，而没有温泉资源的直接管理权。另一方面，省级主管部门只管审批，却把监督的责任交给地方政府执行。这种分裂的权责关系导致投资者在温泉旅游开发过程中必须同时和地方政府和省政府部门同时打交道，增加了项目开发的行政成本；地方政府的谈判能力因此受损，影响温泉开发的效率。正是管理体制上的错位，导致地方政府在温泉资源开采出现问题时显得束手束脚。
二、对目前中国温泉资源管理中的法规条例解析
1、《中华人民共和国矿产资源法》对温泉资源的规定
根据《中华人民共和国矿产资源法》之规定：
“地表或者地下的矿产资源（包括地热）的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。”
“省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门主管本行政区域内矿产资源勘查、开采的监督管理工作。勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记；但是，已经依法申请取得采矿权的矿山企业在划定的矿区范围内为本企业的生产而进行的勘查除外。”
据此可知，国家是温泉资源的所有者，省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门是各地区温泉资源开发的管理者。
2、《中华人民共和国水法》对温泉资源的规定
《中华人民共和国水法》规定：
“县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。”
“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。但是，家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的除外。”
相对于矿法的规定，水法则将取水许可审批的权限下放到了县一级政府，由于温泉水的开采量一般都不会超过县级政府采水许可审批权限的上限，因此，县一级地方政府可以直接为温泉资源开采者办理采水许可证，并拥有对取水单位进行监督管理的执法权。
3、中央对温泉资源管理职责分工问题的规定
1998年，在国务院部门“三定”规定下发后，有关部门和地方对矿泉水、地热水的管理职责分工问题存在着不同认识，使尚未开始机构改革的地方政府无所适从，社会反映强烈，并影响到一些地方法院对矿泉水、地热水采矿权转让案件的审理。为解决这一问题，经中央机构编制委员会办公室、国务院法制办公室和国土资源部、水利部协调一致，并经国务院领导同意。现就矿泉水、地热水的管理职责分工问题通知如下：
（1）国家对水资源实行统一管理。开采已探明的矿泉水、地热水由水行政主管部门在统一考虑地表水与地下水的资源状况和生活用水、农业用水、工业用水的实际需要的基础上，先办理取水许可证，确定开采限量。水行政主管部门在办理取水许可证时，只能收取工本费。
（2）开采矿泉水、地热水，用于商业经营的企事业单位（如矿泉水厂、温泉宾馆、地热电厂等），凭取水许可证向地质矿产行政主管部门登记，办理相应的采矿许可证，并按照水行政主管部门确定的开采限量开采。地质矿产行政主管部门办理采矿许可证时，只能收取工本费。
（3）企事业单位开采矿泉水、地热水的采矿权使用费和矿产资源补偿费，由地质矿产行政主管部门按照《矿产资源开采登记管理办法》和《矿产资源补偿费征收管理规定》征收，并及时全额上缴财政。企事业单位已经缴纳矿泉水、地热水的采矿权使用费和矿产资源补偿费的，不再缴纳水资源费。
（4）依法转让矿泉水、地热水的采矿权的，由地质矿产行政主管部门按照《探矿权采矿权转让管理办法》的规定办理。
中央的规定并没有解决温泉资源管理政出多门的问题，反而是固化了温泉资源开发过程中多头管理的部门分割格局。这也为日后温泉资源管理中频频出现无法可依，有法难依的情况埋下了隐患。
三、台湾温泉立法的启示
温泉资源管理走上法制化道路并不是中国温泉开发过程中的独辟蹊径，正好相反，这是世界温泉旅游业发达地区的必然之路。世界温泉大国日本早在1948年就已出台《温泉法》，在这部法规的护佑下，日本温泉得到了可持续的开发利用，如今日本以温泉之国自居。中国的台湾地区也于近年着手推进《温泉法》的立法工作，本文着重介绍台湾温泉法立法的进展，因台湾地区与内地具有文化同源性，其温泉立法的发展过程对于中国内地更有启发意义。
1、台湾温泉法出台的背景
（1）盲目开发，缺乏整体计划。温泉区的开发早期只运用在硫磺的开采，然后在日据时期，投资者看到哪里有温泉露头，就在附近温泉露头进行开发。到国民党入台后，温泉区的开发仍依循日据时期开发的模式。随着台湾温泉产业在SPA的风潮及政府的观光政策下，泡汤成为当红的活动，各路财团投入大量资金开发，大型温泉饭店越来越多。但是投资者在温泉区开发方面各自为政，温泉区缺乏整体的旅游规划与统筹管理在各温泉区普遍存在，造成过度开发、环境资源破坏，设施建设凌乱、简陋，违建林立，温泉管线纷杂、祼露。不仅视觉质量低落，游憩质量亦大受影响。
（2）过量开采导致水量不足。在这一温泉大开发时期，台湾许多著名的温泉区，如北部的北投温泉、东北部的宜兰礁溪温泉、东部的台东知本温泉和南部屏东的四重溪温泉等，都有开发过量，之后出现温泉出水量不足的情况。造成地下水位下降，严重时造成温泉永久的枯竭，或造成地层的下陷。
（3）水权制度不健全。台湾温泉区的旅馆投资者均各取所需、各自为政，未申请水权就任意钻井汲取温泉使用，致使温泉资源枯竭。过去有关温泉资源的开发利用主要是依据水利法及矿业法。依水利法规定“水为天然资源，属于国家所有”，并规定有水权登记、水利税费和违反的规则等，并受水利主管机关的管理。又因温泉为地热资源的特征，故依矿业法温泉可视为矿藏，其所在地地主依法并无温泉开采权，需向矿业主管机关申请开采权并接受其管理。以上二法，在管理及使用上仍有许多无法顾及的部份，造成资源浪费与环境之破坏。以邻近的北投温泉为例，即因温泉资源缺乏妥善管理维护，导致私人私自接管线滥用，环境受损，温泉存量急剧受损。虽然在 1999年 通过《温泉开发管理办法》，要求投资者登记水权，但《温泉开发管理办法》为行政命令，强制力不够，且温泉水资源的引水地点多位于国家公园范围内或森林公园内的公有地，故多数温泉业者无法获得引水地点的土地使用同意书或土地许可使用相关证明文件，以依法申请水权登记或临时用水登记。在没法依据及财团与利益团体控制立法团体，温泉水权问题始终难以解决。
（4）温泉储量及相关资料不足。投资者合法取得温泉水权后，投资者者就可以合法的抽取温泉水，若没有一个管制制度管制温泉抽取量，则会加速温泉资源的枯竭，而要订出管制业者温泉抽取量的标准，必须先调查当地温泉的蕴藏量及温泉水自然回补情形，但是台湾温泉蕴藏量资料尚未建全，故当时无法对温泉抽出量进行管制。
（5）温泉区土地利用问题。许多温泉产业存在于原住民土地、国家公园保护区、水质水源水量保护区及各种脆弱地质带附近，通常有温泉露头地区的地质是脆弱与多变，也是温泉产业聚集的地方，两者之间有唇齿相依的关系，对于众多温泉业者存在于限制发展区的事实不能不重视。《温泉区土地及建筑物使用管理办法》与都市计划法、区域计划法、国家公园法的竞争与合作也尚未厘清，还有位于原住民保留地的温泉区，或从日本占领时代便存在于有争议的原住民土地上，随着时代和政治的变迁，原住民们出现意识的觉醒，起身要求生存权及土地权，争取其权益，所以势必会引发未来温泉开发管理更多争议。
（6）假温泉问题。根据经济部中央地质调查所2002年的调查报告显示，台湾人的温泉用量，平均每人每次耗泉量约为250至500公升，几个较具规模、高度开发的温泉区，如北投、礁溪、乌来，每年都要耗掉150万吨的温泉水量。按照目前大量的任意开发，台湾温泉资源会很快枯竭，假温泉便可能应运而生。温泉具有无法复制的特性，面对目前温泉需求的增加，便出现许多假温泉事件，当中也不乏知名温泉区。甚至有业者试图用加工、回收处理后再重复使用，降低温泉资源取得成本，卫生问题令人担忧。
2、台湾温泉法出台经验
（1）借鉴多国温泉管理经验。台湾由于温泉产业的蓬勃发展和温泉管理的滞后，长期以来欠缺周详的整体规划，导致景观零乱、非法占有公有土地、任意钻探取水、任意架设管线等问题大量出现。再加上温泉在民众中的影响越来越大，卫生安全问题、真假温泉问题引起了社会的普遍关注。为了引导温泉开发的合法化、规范化，让民众拥有安全使用温泉设施的环境，使台湾温泉业的经营符合国际标准，在合理开发的基础上有效保护温泉资源，台湾在参考了多国温泉管理的法律、法规后，结合其自身的温泉资源条件，于2003年6月公布了《温泉法草案》，以规范温泉产业的经营管理，并订出13项授权子法。
（2）不同职能部门分别立法。台湾温泉法的立法考虑到从水权取得、温泉取用规范管理、证照申请、温泉区土地建筑、环境保护、安全、观光、文化农业等多方面范畴。其下所涉子法由不同行政主管部门分别设立。温泉法13项授权子法，包括由经济部研究拟定的《温泉基准》、《温泉开发许可办法》、《温泉露头限制开发范围之划定原则》、《温泉取用费率征收及使用办法》、《温泉水权与矿物质业权辅导换证作业办法》、《温泉开发许可移转作业办法》、《温泉资料登记作业要点》及《温泉法施行细则》等8种；交通部研究拟定的有《温泉使用事业标章认可使用办法》、《温泉取供事业经营办法》、《温泉区管理计划拟定及审议办法》、《温泉区土地及建筑物使用管理办法》等4种；行政院原住民族委员会研究制订的有《原住民族地区温泉经营辅导及奖励办法》。
（3）分步出台，逐步完善。《温泉法草案》一经公布，就在台湾民众中引起多方面关注，有人认为法案内容有瑕疵，如依现在的建筑法的管理办法，台湾多数温泉宾馆建设在保护区、水质水源水量保护区及各种脆弱地质带附近，应被认定为不合法建筑需要拆除。这一规定有很多自身矛盾之处，因为没有地质构造的复杂多变，就不可能有温泉的出露，也就不会是温泉产业聚集的地区，虽然迟迟未见《温泉区土地及建筑物使用管理办法》的颁布，但温泉从业者希望官方对原有的老建筑、温泉区应个案处理，请专家鉴定建筑物的安全性，在不违反公共安全的前提下，尽量开方便之门；为保护及持续利用温泉，除依水利法或矿业法收取相关费用外，主管机关应向温泉取供事业征收温泉取用费。征费对象法定应为温泉取供事业，即向温泉取水供水单位征收，而不见得是温泉的直接利用者。如北投地区目前所有的温泉产业其实是接受北投市自来水处所提供的温泉水，自来水处即为温泉取水供水单位，应向主管机关按标准交纳温泉费用，而温泉直接利用者则要在此基础上，加上向温泉取水供水单位交纳的相关费用，利用成本还会增加。再有温泉法规定各项开发行为不得影响式破坏温泉涌水量、温度或成分。纵观《温泉法草案》全文，虽是一部过渡性法规，但在台湾的温泉行政法制管理上已迈出有法可依的重要一步。
四、对中国温泉水权制度建设的建议
1、统一将与温泉水管理权下放至县（市）一级政府
目前与温泉水取用相关的行政许可主要涉及取水许可证和矿业权证，两证齐全的用户可以合法开采温泉资源。但是取水许可与矿业权许可的管理权在很多地方并没有同时下放到县（市）一级政府，例如广东省的《取水许可和水资源费征收管理条例》规定开采量在10000m³/天以下的取水许可由县级政府办理，但是《矿产资源法》规定矿业权证（探矿证和采矿证）又只能在广东省国土资源厅办理。这就造成与温泉水权相关的管理权分别由省级政府和县级政府分头把持，其结果就是造成温泉水权管理的混乱局面，省级政府虽然持有矿业权得出让权，但温泉水开采的监督职能还是由县级政府完成，县级政府在管理温泉水权时没有矿业权的审批权，导致管理过程中必须与省级政府进行协调，降低了行政效率。
本文建议对国家的《矿产资源法》进行修订，将温泉资源这类小型矿产资源的矿业权审批出让权委托至县（市）级政府管理，同时根据《取水许可和水资源费征收管理条例》10000m³/天以下的取水许由县级政府的规定，县（市）级政府可以成为温泉水权管理的基层组织。省级及中央政府保留对大型的、涉及国计民生的温泉水权的介入权。
2、出台中国《温泉法》
温泉资源不同于一般的地下水资源或矿产资源，其具有提供康复养生、发展旅游事业等关系社会公共福利的特殊功能。因此，建议由国家层面出台《温泉法》，规范温泉开发行为。第一，明确温泉资源归国家所有，国务院为全国温泉资源的主管机关，地方上由县级以上政府作为温泉资源的主管机关；第二，严格保护温泉资源的可持续利用，凡是开采温泉资源的行为都必须申请由县级以上政府审批授权的温泉开采证，温泉开采行为不能影响原有温泉水的涌出量、水质、水温，对已经造成温泉水损害的开采行为一律不允许颁发温泉开采证，并勒令相关单位停滞损害温泉资源的行为，其他非温泉开采行为造成的温泉资源的损害，也需由县级政府协调后禁止；第三，建立温泉水资源的定期检查制度，温泉资源开采用户必须登记所开采温泉的涌出量、水温和水质等关键数据，由主管机关授牌经营温泉事业，并接受主管机关的定期检验，以此杜绝温泉经营中假温泉的现象；第四，温泉资源用户除依照《取水管理条例》和《矿产资源法》缴纳水费和矿业费之外，还需缴纳温泉资源取用费，温泉资源取用费除支付管理费用外，专供温泉资源的保护、管理及于温泉地公共设施建设相关的支出，不允许挪作他用。
（本文作者：李鹏）
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