国家旅游局：导游自由执业并非撒手不管
近日，“导游自由执业”话题引起了业内热烈讨论。围绕试点措施出台的前因后果、改革发力点、监管职能着力点等问题，本报记者采访了相关人士。
适应散客化大趋势
近年来，国内旅游人次逐年攀升。2013年，国内旅游人数达32.5亿人次；2014年，国内旅游人数36.11亿人次；2015年，国内旅游人数40亿人次；2016年国内旅游预计43.8亿人次。
一个略显尴尬的事实是，面对如此庞大的市场，旅行社接待人数占比很小，而且在逐年下降。
数据显示，旅行社组织或接待的国内旅游人次虽逐年增加，但其市场比重却在逐年下降，2010年至2014年，其占比分别为5.71%、5.19%、4.87%、3.95%和2.8%，自助游、散客化趋势越来越明显。
北京第二外国语学院教授韩玉灵分析，与我国现代旅游业起步时人们出游主要依赖旅行社相比，如今人们出行的方式发生了较大变化，特别是由于互联网的快速发展、交通工具的不断便捷、住宿设施充分、不受语言限制、游客个性化或者多元化需求、价格等原因，人们有条件较多选择自由行。
记者获知，目前，全国通过导游资格考试约100万人，注册导游证的人数约80万人，其中旅行社长期聘用导游不到20万人，约占持证导游的25%。显而易见，旅行社提供导游就业的岗位十分有限。
“开展导游自由执业，就是要发挥市场配置导游资源的决定性作用，拓宽导游执业渠道，从供给侧改革入手，使供给体系适应需求结构的变化。”接受中国旅游报采访时，国家旅游局监管司相关负责人说。
中青旅质监合规部总监李广说，导游自由执业从供给侧提供了一种全新的旅游服务和产品，有利于激发旅游消费市场潜力。“导游自由执业”不仅满足了目前国内旅游去旅行社化、自主化、散客化的消费需求，也进一步挖掘出更多的个性化的旅游需求。这对于激活存量旅游要素、激发潜在消费需求都有重要意义。
浙江旅游职业学院副教授邓德智认为，导游执业从原来的依附旅行社执业，发展到松散型执业，再到自由执业的演进过程，展现了导游人力资源配置不断市场化和生产力逐步解放的过程。导游自由执业，看似只是导游执业方式的变化，其实质则是对劳动力的释放。这意味着，导游服务可以从包价旅游产品中真正独立成为单项服务产品，成为旅游市场交易商品，这将极大激发生产者——导游的积极性，提供量多质高的服务商品，来满足市场需求，也会激活旅游市场，特别是占主流的散客市场需求。
在南京金航假期国际旅行社总经理夏军看来，导游自由执业在现实操作中已经存在多年，这是个不可阻挡的大趋势。#p#分页标题#e#
“现在，自由行游客虽然自己订房、订车，但不少人还是需要讲解和导览的。他们不愿意为全服务链条买单，就对服务链的一环感兴趣而已。不正视这个现实，只会让更多的无证‘黑导’进入这个需求缺口。”夏军说。
瞄准行业哪些痛点
事实上，在推进导游自由执业试点工作中，瞄准行业痛点也是题中之意。
韩玉灵认为，散客增加并不意味着不需要旅行社，旅行社依然有长期存在的价值。然而，散客不断增加的现实，对于行业既提出了新要求，也带来了新机遇：一是提供新途径满足散客的需要，如让游客直接选择为自己服务的从业人员；二是提供新途径让导游按照自己的专业优势进行择业；三是提供新动力鼓励导游人员自觉提高自身素质，让导游工作受到人们的尊重，能够体面地为游客服务。
夏军也认为，从产品设计上看，自由执业的导游能满足不同游客的需求。以前总强调导游要是个“杂家”，现在导游还应该成为“专家”。“现在不少游客的旅行经验比导游都丰富，一些高中毕业的初级导游怎么能满足他们的需求？这就需要让专业化、专家型人才进入导游圈，鼓励他们考取导游证。比如，有摄影特长就可以带个摄影团。”
江苏国旅高级导游李滨长期在带团一线，他说，取消多年来“导游必须经旅行社委派”的限制后，游客可以通过网络等多方平台上自主选择服务质量高的优秀导游，游客的口碑和点评就很重要。这可以有效改变只顾降低团队操作成本而不顾导游服务质量、克扣导游服务费、零负团费、让导游交人头费买团等乱象。
在这个向度上，李广分析，“零负团费”“不合理低价”“导游强迫购物消费”已成为旅游行业，尤其是国内某些省份旅游环境的常态毒瘤，这一现象有很多深层次的原因，但很大一部分原因是法律和政策的限制，导游执业必须经过旅行社委派，给部分不法旅行社压榨导游提供了操作空间，导游需要交付“人头费”才能获得团队资源，致使导游通过向游客施加购物、自费压力以获得回扣等收入。“导游自由执业”会让导游和游客之间建立直接联系，缩减交易环节，提高交易效率，使社会福利最大化，营造游客、导游、社会多方满意的共赢局面。
夏军认为，此举也能促进旅游企业转型升级，形成一种倒逼机制，经营思路上由“我们想”转向“游客想”，相关产品设计上也有了更多的参照物和评价体系。
“导游自由执业提供的是讲解和向导服务，不能经营旅行社的许可业务。”国家旅游局监管司旅行社与导游管理处相关负责人说。
“向监管提出更高要求”
国家旅游局监管司相关负责人强调，导游自由执业不是放松监管，而是向监管提出更高要求。我们会更加强化相关的监管工作，同时进一步创新监管方式。传统监管方式已经不能满足当前旅游市场的开放度、多元化、无边界。当前，需要借助信息技术手段，破解市场监管中人手不够、力量单薄、手段有限等难题，使导游管理从单一行业监管向社会共同监督转型。#p#分页标题#e#
李广认为，这次改革的思路主要是从行政化、非流动、封闭式管理向市场化、自由化、法制化管理转变。市场化、自由化、法制化这三者都很重要，相关推进工作要遵循这三项原则。
对于如何更好发挥监管职能，韩玉灵建议，首先，要求主管部门通过试点构建、创新包括资格考试、执业资格认证、从业规范、激励机制、进入退出机制在内的一整套管理制度；其次，依法加大对导游从业者的监管力度，构建全国联网的导游诚信监管系，及时将其从业中的不诚信行为公之于众；再次，创新纠纷解决手段，依法保护游客和导游的合法权益；最后，完善相关法律法规，加快设规立制的步伐，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。
记者获悉，经过前期在各省市实地调研、征求意见和反复研究的基础上，目前确定了3个区域作为导游自由执业改革试点。其中，依托长三角旅游一体化在上海、江苏、浙江开展跨省区域试点改革，在广东开展省域试点改革，在成都开展城市试点改革，涵盖了不同特征、不同区域。在试点的基础上，逐步探索积累可推广的经验，以积极、有序、稳妥的方式推进。
李滨建议，可以建立全国导游联网的导游服务监管平台，进行导游和游客的相互评价，加强对导游服务质量的监管，尽快制定导游自由执业试点管理办法和服务规范。
目前，相关部门正在制定一套导游自由执业的准入退出条件、执业内容、网络预约平台企业接入标准、市场监管方式、保障机制等管理办法。
采访中，对于取消导游年审，多位业内人士向记者反映，年审制度很多时候就是走走过场，没有起到真正的作用。
夏军表示，导游年审的课程每年都一样，也没什么新东西，渐渐走向了形式主义。“新导游和带团10年的导游，没什么差别，反复就那点东西。这方面，要改变培训方式，提升综合培训水平。”
邓德智分析，取消导游年审后势必会采用信息化手段实现对导游的常态管理，实现导游信息的动态更新、数据完善、实时查询和动态执法，有利于建立导游退出制度，为形成“良币驱逐劣币”的机制打下坚实的基础。
对此，国家旅游局监管司旅行社与导游管理处相关负责人回应称，取消导游年审制度，就是要通过信息化手段实现对导游的常态管理，实行动态进出机制。“我们要加强对导游的日常、事中、事后监管，整个过程要贯穿导游的执业轨迹。”
“现在旅游改革基本已无浅水区可言，动一下都会涉及很多利益方，难度肯定不小，操作层面的难题也不会少。但再难也要往前走，往前走才有出路。”一位不愿具名业内人士对记者说。
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