旅游市场动态
我国度假旅游发展的政策取向研究
发布日期：2016-10-13
度假旅游是一种追求身心放松的旅游活动和生活方式，它代表了我国旅游市场发展的新趋势，是实现旅游发展方式转变和旅游产业结构升级的重要选择。我国度假消费需求的释放依靠市场供给的引导，政策的市场培育作用有待加强。从产业政策选择的视角，结合度假产业政策演进，分析了度假市场培育与政策目标，系统构建了产业政策框架，提出促进度假旅游大众化的政策取向。
随着我国宏观经济的快速发展和人们生活水平的不断提高，旅游活动已成为大众消费。1992年，国家为了改变单一的观光旅游消费结构，培育度假旅游消费市场，批准建设12个国家级旅游度假区，并由此促进了各省市自建度假区的热潮。为了促进度假旅游产品的开发和度假市场的运营规范，国家有必要对度假旅游市场进行引导，通过制定度假旅游产业政策和促进相关立法，实现度假旅游资源开发利用的惠众性和公平性，促进旅游产业结构调整，提高国际竞争力，发挥旅游业对国民经济健康和可持续发展的促进作用。
一、度假产品供给促进度假需求
度假旅游是一种高质量的旅游活动，它体现的是一种现代的生活方式。长期以来我国在旅游产品的开发上缺乏对质量的追求，对旅游资源的认识和开发利用较狭窄，只偏重观光旅游产品开发，导致旅游产品的同质性、单一性十分明显，地区间的差异性、个性化特征非常欠缺。在旅游开发的类别上，休闲度假型产品、特种旅游产品明显不足。
度假旅游在我国才刚刚起步，在发达国家已是旅游消费的主流产品，且经久不衰。经济、社会越发展，度假旅游需求潜力就越大。目前，我国度假旅游设施逐渐完善并达到相当规模，包括国家级度假区在内的省级以上旅游度假区多达130多个（2012年9月），各类度假项目的建设已成为我国旅游业的投资热点。根据相关部门的调查显示，三天的小长假和周末式的短线度假更符合我国的国民消费水平，度假休闲将逐步被广大的工薪阶层接受。随着社会经济发展，我国度假旅游将呈现出大众化、家庭化、享受型特征，度假新业态不断涌现，度假产品日益多元化（表1）。
表1 我国度假产品开发形态
| 度假产品类别 | 代表性地区/景区 | 度假活动 |
| 滑雪度假 | 亚布力 | 运动、游乐 |
| 温泉度假村 | 咸宁、南京 | 养生、康体 |
| 高尔夫运动度假村 | 深圳观澜湖 | 运动休闲 |
| 乡村度假 | 成都、宜兰 | 农事体验、田园风光 |
| 海滨、海岛度假 | 北戴河、三亚 | 避暑、3S旅游 |
| 湖滨度假 | 千岛湖、天目湖 | 运动、美食、游艇 |
| 山林度假 | 庐山 | 避暑、疗养 |
| 古镇度假 | 乌镇 | 水乡风情体验 |
二、我国度假旅游市场培育政策现状
20世纪90年代以来，我国陆续出台了与度假旅游直接或间接相关的政策和法规。2008年我国调整了节假日休假制度并强制实施了公民带薪休假制度，度假旅游迎来了前所未有的发展机遇。产业政策的实质是国家对产业经济活动的主动干预(表2)。产业政策在市场发育初期的政策导向性非常明显，因为政府在产业发展的过程中充当部分资源配置者的角色，运用各种政策手段加以引导，扶持主导产业，以此缩小单纯依靠市场机制所导致的资源和时间浪费。
表2 我国的度假产业发展政策
| 时间 | 政策内容 | 作用 |
| 1992 | 国务院批准设立12个国家旅游度假区 | 引导度假产品开发，培育市场 |
| 1996 | 休闲度假游年：“96中国——崭新的度假天地” | 全方位促进度假产业发展 |
|
2001 |
国家旅游局确定分时度假发展方针：“积极探讨、 因势利导，积极探索；加强规范，抓好试点，跟进 管理，稳妥推进” |
引入分时度假概念 |
| 2006 | 国土部：限制高尔夫球场、高档别墅建设 | 限制度假房地产开发 |
| 2008 | 改革“黄金周”制度，强制实施带薪休假 | 度假旅游发展条件日趋成熟 |
| 2010 | 颁布实施《海岛保护法》 | 规范度假资源开发行为 |
| 2011 | 《旅游业十二五规划》：推进城市周边休闲度假带建设 |
完善乡村度假休闲产品 |
2006年国家积极引导城市居民去乡村度假，带动城乡一体化发展；2008年强制实施公民带薪休假制度，改革和完善“黄金周”制度，为度假旅游的大发展创造了时间条件和制度基础。总体来说，我国度假产业存在政策约束和政策激励的双重不足，而制度的供给不足直接导致度假旅游市场失衡和低效率状态。
产业政策存在问题主要表现在：
（1）政策层次较低。现有的政策主要是以“意见”、“决定”、“办法”、“发展规划”和领导人讲话等形式来体现，而上升到法律层面的只有《劳动法》中关于带薪休假的规定。度假旅游制度供给如不能满足度假发展需求和不具有前瞻性，必然会出现制度供给相对于需求来说是低效的。
（2）针对性不强。专门针对度假产业出台政策和法规较少，许多政策仅与度假经济相关联，政策本身也缺乏连续性。政策制定注重面向国外度假消费市场，以创汇为导向，而国外游客并不是我国度假旅游的消费主体，国内度假市场培育未得到相应的重视。
（3）实施监管机制不健全。在很多旅游度假经济发展较快、资源较好、影响力大的区域都或多或少出现过度假经营企业的违规违法行为。这不但损害了消费者的权益，更给地方的市场形象和经济发展带来了巨大影响，严重阻碍了度假产业的健康发展。因此，市场监管部门必须建立相关的制度约束和法律保护，才能保证度假产业在国内健康发展，使旅游经济发展充满活力。
（4）滞后性。由于经济决定制度的发展，即制度的供给是在度假旅游供求失衡发生之后的后续调节和修正，所以很难适时跟上度假旅游经济发展的速度，制度供给滞后对企业、消费者权益保护和度假旅游的发展造成了不利影响。度假旅游市场交易秩序混乱、度假消费投诉迅速增加，主要原因是在引入国外度假概念和度假产品的同时，没有引入其度假消费权益保障机制和国际交换规则，存在度假专项立法空白、度假产品交易合同不规范、度假服务与度假产品评定标准缺失等。这些问题凸显度假产业发展的政策障碍和制度障碍，应充分发挥产业政策的作用，以弥补度假市场制度的缺陷；保持制度的持续性、稳定性，为度假市场的平稳和有活力地运行创造外部条件。
三、度假产业发展目标与政策体系构建
制定产业政策是制度供给的重要内容。经济学家诺思认为，制度提供了人类相互关联影响的框架，它们确立了构成一个社会或一种经济秩序的合作与竞争关系。
（一）产业发展目标
产业政策是政府提供的公共品，是宏观调控的重要手段。产业政策是以市场机制为基本作用机制，核心在于协调，目标是鼓励创新、促进发展方式转变和产业结构升级。度假旅游在我国还是新型休闲消费，度假旅游产品的特征在一定程度上体现了其准公共产品的性质，也是政府强化干预的必要条件之一。与其他经济政策一样，度假旅游产业政策是基于度假产业的发展现状和发展目标而设计的。主要表现在：
（1）以民为本，提高国民福利。度假产业发展能在一定程度上体现一个国家和地区的整体福利水平，是反映国民生活质量的重要参考指标。度假产业的发展是要满足公民度假休闲的需要，是劳动者积极休息的一种基本形式，具有一定的社会公益性，在欧美发达国家也成为一种主流的休闲方式。长期以来，我国一直坚持政府主导的基于经济的旅游发展观念，但在科学发展观的指导下，要求旅游业实施“政府主导、企业主体、社区参与”的产业政策。
（2）逐步实现度假旅游大众化。在我国度假消费主要以城市中产阶级为主体，度假旅游消费正逐步走进工薪阶层，但消费频率很低，我国城市居民的度假消费频率仅1—3次/a，而在西方发达国家多在4—7次/a。
（3）促进旅游业转型升级。政策的制定和完善主要目的在于克服度假产业自身特有的弱势，通过必要的宏观指导与制度支持来提升产业素质，增强度假产业的国际竞争力，适时改变旅游经济增长方式。发展度假旅游的重要意义在于它是实现旅游经济增长方式转变的重要途径。度假旅游几乎集结了旅游的六大要素，度假旅游追求品质和深度体验的旅游方式，更好地体现了“以人为本”的服务理念和要求。
（4）参与国际竞争。度假旅游具有国际性，国家间竞争非常激烈，如何打造国际性度假旅游目的地，需要有国际化标准的接待设施、管理水平和服务标准，以及安全的旅游环境。发达国家度假旅游消费的普及，一方面是经济和社会的发展水平较高，另一方面得益于制度的创新和政府的推动。政府鼓励和支持度假经营企业的产品创新和经营方式创新，以提高国际竞争力。
（5）尊重市场规律，以政府为主导，市场为主体。度假产业政策与市场机制作用的方式不同，具有很强的间接性，即一般不具有指令性，不是通过直接干预企业的经营活动来贯彻国家的意图，而是借助产业政策对企业活力的激发，间接实现国家的既定度假旅游发展目标。
（二）度假产业政策体系构建
亚当·斯密的自由竞争理论认为，政府的基本职能是保护产权，规范市场。政府对产业的干预主要是通过产业政策来实现的，而完善的产业政策体系才能实现政府干预的目标，对市场的激励和约束作用才能充分发挥。我国度假产业政策的制定应围绕对度假资源开发行为的约束和度假消费市场培育的激励两个方面来展开，具体包括度假产业发展规划、度假用地政策、度假资源的保护性立法、税收与金融政策、休假制度安排、合同规范、消费权益保护以及行业标准构建等。
度假产业政策在工具选择上，可从财政、金融、竞争等方面着手。而在内容构成上，一般应包括：
（1）度假旅游相关政策与法律。度假旅游作为一种交叉性和综合性行业没有专门的法律法规约束，只能依据相关法规进行约束，不利于资源保护和行业发展，且专门规制度假房地产的专门法律或行政法规也没有。为保证度假产业的稳定发展，必须建立和不断完善规范市场主体及其行为的有关法律。通过推动立法来规范度假旅游经营商的行为，建立健全规范度假市场运营秩序的法律，构建度假消费法律体系，包括加快度假资源产权立法、特殊度假资源保护立法、度假权益保护立法、规范市场交易立法等。
（2）度假用地政策。针对度假项目开发制定相对宽松的土地资源开发政策，实行有利于度假产业发展的城市规划和土地政策。国家除了对高尔夫球场建设进行限制开发以外，对其他类型的度假产品开发几乎没有限制。根据我国旅游产业结构调整需要，国家有关部门在制定城市规划和调控土地规划计划时，应对发展度假产业预留空间，年度土地供应要适当增加旅游和休闲度假发展用地。政府通过地区旅游规划的编制来保障度假旅游的发展，以规划的形式确定下来，并严格执行。
（3）度假旅游发展的金融保障体系，加强对度假旅游的财政与税收政策支持。国家应通过税收政策，鼓励和支持度假产业发展，借鉴高新技术企业税收优惠政策，采取适用于度假产业发展的税收鼓励政策。度假企业融资渠道和企业在纳税方面政府可给予一定的政策扶持，优先考虑度假旅游政府贴息贷款和税率优惠等促进度假旅游的基础设施建设。
（4）度假设施和服务的行业标准。抓紧研究制定符合国际标准和惯例的旅游服务贸易标准体系，提高度假产品标准的整体水平和透明度。构建国内度假设施和服务的评价标准，构建有利于实现度假产品的交换和点数制的推行，有利于提升全国度假旅游资源的利用效率。这些行业标准和国家标准的建立可促进度假旅游更加规范化和国际化，为度假产业国际竞争提供良好的条件。
（5）度假消费者权益保护。通过规范度假不动产交易合同，创新度假物业登记制度，出台度假不动产交换制度、销售制度、度假市场准入限制等措施来保护度假消费者的合法权益。政府通过规制销售和消费环节来促进和规范度假消费市场秩序，维护公平竞争环境。因此，应尽快成立度假产业协会，度假产业政策的制定和实施可吸收行业协会的意见，以达到更好的效果。由行业协会组织定期与政府和行业中居于领头地位的企业进行对话、交流的制度性活动，积极发挥第三部门的作用，维护、鼓励并支持非盈利性组织的监督，提高度假消费者的维权意识。
总之，在我国度假产业快速发展的条件下，迫切需要相关政策和法律规制度假产业发展所需的制度供给并不能一蹴而就，需要科学规划，有计划、有步骤、分阶段实施，逐步构建完整的度假产业政策体系。
四、度假产业发展的政策取向
度假产业政策在度假旅游发展的不同阶段会有不同的侧重。在度假旅游起步阶段，政策的导向主要集中于鼓励与支持各方参与度假旅游基础和配套设施的建设；在度假旅游进入快速发展阶段，如何规范度假旅游企业的市场行为，培育度假市场需求，促进度假产业持续、健康发展等成为产业政策的重点。
（一）维护公民的度假权利和旅游资源的公共属性
带薪休假制度在法律上和时间上保障了公民的度假权利。随着经济发展，公民的休假时间有进一步延长的需求，进一步完善我国公民休假制度和强化休假的执行力度非常迫切。此外，度假资源开发应遵守“惠众”与“公平”的原则，不能把公共度假资源私有化，变成少数人的专享，如很多湖泊、海滩、山林变成度假区或酒店的专属资源，剥夺公众的享受权利。度假地的核心景观和代表性景观资源必须保持其公共属性，体现公平、公益和公享，把维护与实现公共利益作为资源保护政策制定和立法的基本方针。
（二）扶持度假产业集群化、产品品牌化发展
制定有利于度假企业连锁化、品牌化经营与集群化发展政策。产业集群可降低经营成本，提高分工效率并产生外部经济、规模经济和范围经济，还可提高行业服务创新力。鼓励长三角、珠三角等发达地区率先建立区域性度假产业集群，提升区域旅游竞争力。国际著名的度假管理集团已在中国全面布局，投资多个度假项目，控制高端度假市场，如悦榕、喜达屋、希尔顿、凯宾斯基饭店等；有些地方政府把引进外资酒店品牌的数量作为自己的政绩，在招商引资方面往往给外方酒店以优惠政策，而本土的酒店集团却受到歧视，存在政策上的不平等。
因此，国家应鼓励国内知名酒店连锁集团积极介入度假项目的前期开发和后期运营管理，以应对日益激烈的国际竞争，逐步形成具有国际影响力的旅游企业集团是我国旅游业在国际化背景下提升竞争力的必然要求。
（三）鼓励发展度假新业态
政策对度假产业发展具有导向性的作用，应鼓励度假企业进行度假产品开发创新和经营方式创新。产业政策以创新为核心，创造一种鼓励企业创新的环境，并对企业的创新活动给予最大程度的支持，引导企业提升想象空间，使企业保持足够的创新需求，不断追求更高层次的竞争优势。我国度假发展还处于初始阶段，度假活动中往往含有观光的内容，实现传统观光与休闲度假互补与互动，而不是相互替代。鼓励度假产品细分和经营方式多元化；引导企业开发大众化的度假产品，塑造多元化度假产品开发结构;鼓励中低档度假设施的市场供给，改变高档度假产品占主体的市场状况，使更多的工薪阶层可享受度假的快乐，行使公民休假的权利。
（四）促进度假与相关产业融合
产业政策调整要求政府打破部门分割，特别是针对发生了产业融合现象的领域，要对原有的部门设置和审批流程实施大刀阔斧的改革，以开放、公平、公正的行业政策促进各行业的融合和发展，特别是加强度假与景观房地产的互动发展。度假产业关联度高，产业带动能力较强，尤其对房地产业、康疗业、娱乐业、休闲体育业、金融业、交通业等产生积极的推动作用。目前我国的度假产业已与文化创意、房地产业、医疗保健业、休闲体育、数字信息业发生关联和融合，导出一系列新需求、新市场、新产品和服务，催生出一批富有生命力的旅游新业态，不仅使酒店、航空、铁路、餐饮、银行、保险等众多产业加速发展，还对建筑、园林、商业、交通等相关行业的产品升级起到了导向作用，并通过加速产业融合提升产业水平。
（五）引导度假项目绿色开发和低碳经营
强化资源保护和生态补偿政策，提高度假资源利用率，进行低碳发展相关立法，规定各方权属，追求绿色开发和低碳化、智能化发展；规范开发行为，控制开发强度，防范度假资源过度开发。度假消费本质上是一种环境消费，度假体验建立在自然或对人文旅游资源开发利用的基础之上，但如果没有好的监督和规范，必然会造成度假资源浪费甚至破坏，不利于人与自然的和谐共处。因此，度假地应建立污染补偿机制，设立环境成本补偿专项资金，用于度假环境综合治理和生态建设，鼓励度假开发企业充分承担起企业的社会责任。
实现度假旅游的大众化是我国旅游业发展的目标之一。我国度假旅游发展的内生力量自然是市场力量，但不能只依赖市场的自然发展而放弃行政和政策的推动，制度的供给不足会导致度假旅游市场发展低效。通过产业政策和立法等制度供给手段来引导和调控微观企业生产行为，部分化解市场对企业调节的失效，规范市场秩序，从而实现我国度假旅游的大众化发展。
（王建喜）
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